SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA Y EL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS AL AUTO 123/22
Referencia: expediente D-14522 (AC)
Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, "[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022".
Una urgencia tardía para la democracia
1. Con el respeto acostumbrado por las determinaciones de la Sala Plena, justificaremos el porqué nos apartamos de la decisión adoptada en el Auto 123 del 10 de febrero de 2022, con ponencia del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar. En nuestro criterio, el trámite de urgencia nacional que la Sala Plena decidió impartir a este asunto no constituye una medida adecuada, cuando el proceso de constitucionalidad apenas inicia, a fin de salvaguardar la supremacía constitucional comprometida y las garantías de la democracia representativa que, precisamente en época preelectoral, se ponen a prueba.
2. Para justificar nuestra posición (i) contextualizaremos la discusión propuesta por la ciudadanía en las cuarenta y una (41) demandas acumuladas a este trámite y que se presentaron entre los meses de noviembre y diciembre del año 2021. Luego, (ii) indicaremos las razones por las cuales el trámite de urgencia nacional, en el escenario expuesto y en razón de la etapa inicial en la que se encuentra el proceso de constitucionalidad, no es adecuado para evitar la consumación de posibles efectos negativos sobre las elecciones para el Congreso y la Presidencia de la República; y, finalmente (iii) desarrollaremos los argumentos para sostener que era posible asumir el conocimiento del artículo 124 demandado en control previo, automático, integral y definitivo de constitucionalidad o, subsidiariamente, decretar como medida cautelar la suspensión de los efectos de la mencionada norma.
(i) Suspensión parcial y temporal de las garantías electorales previstas en el artículo 38, parágrafo, de la Ley 996 de 2005
3. En ejercicio de sus derechos políticos,39 un grupo de ciudadanos y ciudadanas allegaron a la Corte Constitucional cuarenta y una (41) demandas con el objeto de cuestionar la sujeción del artículo 124 del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para la vigencia 202240 a la Constitución Política; artículo que suspendió parcial y temporalmente una de las medidas previstas en el ordenamiento jurídico colombiano41 para que se garantice en época preelectoral el equilibrio y transparencia exigidos y necesarios para la protección de comicios libres y participativos en una democracia constitucional representativa.
4. Sobre este último marco normativo es necesario precisar que el Congreso de la República profirió la Ley 996 de 2005, de jerarquía estatutaria, cuyo objeto es establecer una serie de garantías para los momentos preelectorales, tales como, por ejemplo, que durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones nacionales y territoriales, los gobernadores y alcaldes, entre otros funcionarios del orden territorial, no puedan suscribir convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos (Art. 38, parágrafo). Sobre esta ley es importante destacar dos aspectos. Primero: aunque estuvo asociada a la necesidad de establecer ajustes institucionales por la posibilidad de reelección presidencial vigente durante algunos años,42 a sus cláusulas subyace una aspiración mucho más amplia, aplicable a todo tipo de contiendas electorales, incluso cuando, como ahora, no se permite la referida reelección. Y, segundo: que la eficacia fundamental de cláusulas tales como la prevista en el parágrafo del artículo 38, se predica de los períodos preelectorales.
5. Retomando el problema jurídico que plantea el caso ahora sometido a consideración, el artículo 124 demandado suspendió parcialmente y en época preelectoral la prohibición de suscribir convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos establecida en el parágrafo del artículo 38 de la Ley estatutaria 996 de 2005. Tal actuación, además, se concretó a través de una ley de presupuesto y apropiaciones, la cual, no solamente no tiene la condición de estatutaria, sino que debe ocuparse de materias estrictamente definidas por la Constitución43 y las reglas orgánicas del presupuesto.
6. En este contexto los y las accionantes indicaron a la Corte Constitucional que la suspensión de una garantía para la democracia constitucional representativa, precisamente en momentos en que aquella adquiere plena eficacia y a través de una vía legislativa no adecuada, lesionaba la supremacía constitucional. Sobre esto último, es de precisar que la Corte Constitucional ha considerado que la violación de la reserva de ley estatutaria no es un asunto meramente de procedimiento legislativo sino que tiene un impacto sustancial intenso en el orden constitucional y el sistema democrático, dado que la formación y sanción de estas leyes goza de un trámite constitucional especial y reforzado, que tiene implicaciones en el sistema de frenos y contrapesos, en tanto, por ejemplo, para que se incorporen al ordenamiento jurídico y entren en vigencia, con un estatus muy cercano al de la propia Constitución, requieren control previo de constitucionalidad por parte la Corte Constitucional.
(ii) El trámite de urgencia nacional: una medida ineficaz
7. En algunas de las demandas admitidas la ciudadanía solicitó a la Corte Constitucional tomar medidas dirigidas a evitar la consumación de un daño irreparable a la democracia, en tanto las elecciones para la Presidencia y el Congreso de la República estaban a pocos meses de realizarse y el tiempo que, por la Constitución y la Ley, toma el estudio de una demanda de inconstitucionalidad, no es adecuado en este caso para evitarlo, con lo cual indicaron que existía la certeza de que, en caso de no adoptarse una medida previa, de carácter cautelar, las leyes estatutarias y las elecciones transparentes y equilibradas quedarían sin garantías.
8. En nuestro concepto, infortunadamente, con la decisión que la mayoría adoptó, en el sentido de rechazar las solicitudes mencionadas, se configuró, precisamente, esto último. Aunque lo resuelto por la Sala Plena se justifica formalmente en el compromiso decidido por defender la supremacía constitucional, lo cierto es que, materialmente, la desconoce; y lo hace, tras descartar dos caminos posibles planteados por quienes suscriben este voto disidente,44 cuya procedencia no fue valorada ni descartada con suficiencia argumentativa en el Auto 123 de 2022.
9. En este sentido, aunque el trámite de urgencia nacional constituye una herramienta valiosa para dar celeridad a una decisión,45 lo cierto es que solamente permite dicho impulso cuando dentro del proceso se ha dado el término constitucional y legalmente previsto para la participación de la ciudadanía y la intervención del Ministerio Público. En este sentido, el artículo 8º del Decreto 2067 de 1991 prevé los términos para que el magistrado sustanciador presente su ponencia de fallo, que ordinariamente es de treinta (30) días contados a partir del vencimiento del plazo para que el Ministerio Público rinda concepto y, luego de estos primeros días, la Sala Plena delibere y decida, actuación que se adelanta dentro de los sesenta (60) días adicionales a los primeros. Por su parte, el artículo 9º dispone que, entre la presentación del proyecto de fallo y la deliberación, deberán transcurrir por lo menos cinco (5) días, salvo en casos de urgencia nacional.
10. Esto es, el trámite de urgencia exige a la Corte Constitucional, principalmente, movilizar todos sus esfuerzos para apresurar el trámite de control abstracto pero solamente una vez haya vencido el término con el que cuenta la Procuraduría General de la Nación para intervenir.
11. Ahora bien, en atención a la estructura del proceso constitucional, no existe una especie de trámite de urgencia que permita acortar los términos con los que cuentan la ciudadanía y el Ministerio Púbico para su intervención, por lo menos en asuntos ordinarios como el presente. En efecto, es de aclarar que, una vez admitida la demanda mediante una providencia en firme, es posible que, por las particularidades del caso, se requiera el decreto de pruebas46 y, una vez allegadas estas, se de traslado del asunto por el término de treinta (30) días hábiles a la Procuraduría General de la Nación y de diez (10) días a la ciudadanía, el cual corre conjuntamente con el anterior y tiene el objeto de garantizar su espacio de participación. Estos términos, además, cuentan con respaldo en la Constitución, por ejemplo, en el caso de la Procuraduría General de la Nación en el artículo 242.4 superior.
12. En estas condiciones, la Sala Plena valoró que para el momento de adoptar el Auto 123 de 2022 el proceso acumulado de constitucionalidad estaba en etapa probatoria y que, por lo tanto, luego de superada aquella debían concederse las oportunidades de intervención para la ciudadanía y el Ministerio Público; y, solamente, una vez surtida esta etapa, sería posible materialmente a la Corte Constitucional dar prelación al asunto respecto de todos los demás temas de su agenda. De hecho, era tan consciente de esta situación que ordenó a la Secretaría General de la Corte, sin justificar su competencia para hacerlo, que informara de inmediato al Ministerio Púbico para que, en atención al trámite de urgencia, rindiera "su concepto a la brevedad posible."
13. Dicho de otra manera, la mayoría de la Sala Plena comprendía claramente el impacto de la medida cuestionada, por su cercanía con las elecciones populares a celebrarse durante el primer periodo del año 2022, pero adoptó una medida que, claramente, sabía que no era adecuada por el estado del proceso para el momento de tomar su decisión y por la imposibilidad, prima facie, de reducir términos para la participación de la ciudadanía y la intervención del Ministerio Público; limitándose a impartir unas órdenes que, si bien generan sensación de tranquilidad, no repercuten en la garantía efectiva de la supremacía constitucional. Solamente el tiempo dirá si con esta discusión estamos en la antesala de una crónica de tragedia anunciada.
(iii) Dos posibilidades constitucionales para conjurar el riesgo al sistema democrático a tiempo, que fueron rechazadas por la Sala Plena sin una justificación suficiente
14. En nuestro criterio, la primera opción que tenía este Tribunal para salvaguardar la supremacía constitucional a través de un camino completamente ajustado y reglado por el ordenamiento era realizar un control previo, integral y definitivo sobre el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021; cuya consecuencia directa era declarar que el artículo 124 -solamente este y no la Ley 2159 de 2021 en su integridad- no podía considerarse incorporado al ordenamiento jurídico y, por lo tanto, vigente hasta tanto la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias en materias estatutarias y previo trámite participativo de la ciudadanía, determinara si se ajustaba o no a la Constitución. Esta decisión, en consecuencia, reactivaba con todo su vigor la garantía preelectoral prevista en el artículo 38, parágrafo, de la Ley 996 de 2005 que el artículo 124 demandado ahora suspende de manera transitoria y temporal.
15. Las razones que justificaron esta postura giraron alrededor de las siguientes ideas fundamentales. En este caso, prima facie, existen elementos de juicio suficientes para establecer que (i) el artículo 38, parágrafo, de la Ley 996 de 2005 está incluido en una Ley estatutaria, por lo tanto, por expresa previsión constitucional, su modificación o derogación solo se puede perfeccionar a través del procedimiento legislativo cualificado y el control automático, previo, integral y definitivo de constitucionalidad; (ii) es claro que el Congreso de la República sabía que estaba modificando una norma estatutaria, pues, de hecho, así lo dice textualmente el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 y lo expresaron no pocos congresistas a lo largo de la discusión de esta Ley, varios de los cuales advirtieron que se estaba cometiendo una irregularidad al incluir esta disposición en una ley anual de presupuesto, para cuyo perfeccionamiento y vigencia, evidentemente, no requiere ningún control previo de constitucionalidad; (iii) esta modificación, desconociendo el trámite de reforma a una ley estatutaria, afecta además el principio de democracia representativa por una corta vigencia -el tiempo preelectoral-, con lo cual, su adopción por una vía inadecuada ocasionaba la elusión del control de constitucionalidad o, por lo menos, el control efectivo a cargo de este Tribunal.
16. En dicho escenario, pese a que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 hace parte de una Ley sancionada por el Presidente de la República, dicha actuación no tenía la entidad suficiente para desconocer los mandatos constitucionales, debiendo la Corte adoptar las medidas necesarias para garantizar la supremacía constitucional y las finalidades imperiosas detrás de las garantías preelectorales, en particular el equilibrio y transparencia exigidos y necesarios para la protección de comicios libres y participativos en una democracia constitucional representativa. Ahora bien, contrario a lo dicho por la mayoría de la Sala Plena en el Auto 123 de 2022, el hecho de que la magistrada sustanciadora47 hubiera proferido autos previos en los que se admitían las cuarenta y una (41) demandas ciudadanas, no impedía a la Sala dejar sin efectos aquellas providencias, incorporar dichos escritos como intervenciones y asumir la competencia constitucional que le corresponde cuando de lo que se trata es de analizar, insistimos, una modificación a una Ley estatutaria, como lo es la Ley 996 de 2005.
17. Finalmente, esta vía propuesta no es ajena a la práctica constitucional de la Corporación. En particular, la Sentencia C-972 de 200448 constituye un caso destacado. En dicha oportunidad, un ciudadano presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 del Decreto 2207 de 2003, "por medio del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a elecciones departamentales y municipales." El Decreto fue expedido por el Ejecutivo dado que el Legislador no reglamentó la materia en la oportunidad prevista para el efecto por la reforma constitucional adelantada a través del citado Acto Legislativo 01 de 2003. Al momento de fallar el asunto, sin embargo, la Corte consideró que (i) con el artículo 3 del Acto Legislativo 02 de 2003 se modificó el artículo 109 de la Constitución, referido a la financiación de los partidos y movimientos políticos y a las campañas electorales; (ii) la habilitación supletoria para expedir la reglamentación allí prevista al Ejecutivo, recayó sobre una materia que indudablemente, conforme al artículo 152.c y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es estatutaria; (iii) de hecho, agregó, el Decreto 2207 de 2003 modifica disposiciones de la Ley estatutaria 130 de 1994, sobre partidos y movimientos políticos; en consecuencia, (iv) el control de constitucionalidad que corresponde a la Corte en este tipo de asuntos no es el que resulta de la demanda ciudadana, sino que es el previo, integral y definitivo.
18. A partir de lo anterior, en la providencia C-972 de 2004 ya citada, (v) se declaró la inhibición para conocer la demanda y (ii) se solicitó al Presidente de la República la remisión del texto integral del decreto para su control de constitucionalidad. Esto último se concretó en la sentencia C-523 de 2005,49 que declaró la inexequibilidad de tal normativa "por no haber surtido control previo de constitucionalidad."
19. En estas condiciones, tal vez lo que ya no podía remediarse, es que el control fuera automático, en la medida en que el Congreso no remitió esta norma para control de constitucionalidad, pero los demás requisitos sí podían salvaguardarse. Esta fue, en consecuencia, una solución constitucional que la mayoría de la Sala Plena desconoció a partir de razones formales.
20. La segunda opción propuesta consistió en decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del artículo 124 demandado. En nuestro criterio, las decisiones previas en las que la Corporación ha negado dicha posibilidad no ponen un punto final a la discusión, pues, por el contrario, los debates que allí han surgido y que se encuentran registrados también en salvamentos y aclaraciones, evidencian una línea jurisprudencial en construcción. En este contexto del debate, era necesario evaluar nuevamente al amparo de una interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales si en este caso, de manera excepcional, era viable o no la adopción de la medida solicitada, como salvaguarda de la tutela judicial efectiva.
21. Al respecto, la mayoría de la Sala Plena desconoció la fortaleza de los argumentos que daban cuenta, prima facie, de la inconstitucionalidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, así como de las razones expuestas en varias demandas para demostrar la existencia de un perjuicio irremediable a la democracia representativa en caso de no adoptarse una medida preliminar. Para ello, se limitó a decir que existía un precedente jurisprudencial en la materia y que impedía, incluso excepcionalmente, la suspensión provisional de un acto del legislador. Esta línea, sin embargo, es completamente deficiente y difícil de sostener en un caso como el que ahora aborda la Corte Constitucional. A continuación, destacaremos algunos aspectos relevantes.
22. Hasta este momento las decisiones más importantes adoptadas por la Corte Constitucional en la materia son las siguientes:
22.1. Sentencia C-179 de 1994,50 en la que se realizó el control previo de constitucionalidad sobre la ley estatutaria de estados de excepción. En el proyecto de ley se previó que la Corte Constitucional podría adoptar la suspensión de decretos legislativos adoptados en estados de excepción, en varios supuestos: (i) cuando se reprodujera un decreto declarado inconstitucional o suspendido en sus efectos (art. 19, parágrafo) o cuando (ii) se considerara, dentro del 10 días siguientes a la fecha en que se avocara el conocimiento, se evidenciara una manifiesta violación de la constitución. La Corte declaró la inconstitucionalidad de esta facultad porque: "si es deber de la Corte pronunciarse en forma definitiva sobre los derechos legislativos, en los "estrictos términos" contemplados en el artículo 241 de la Constitución, mal puede una ley, como es la que se estudia, establecer la suspensión provisional de dichos actos jurídicos, lo que configura una clara y abierta violación de la normatividad Suprema."
22.2. Auto 368 de 2015,51 en el que la Corte negó el decreto de una medida cautelar respecto de artículos pertenecientes al Acto legislativo No. 02 de 2015, por el cual se adopta la reforma al equilibrio de poderes. En esta decisión se afirmó que no era posible acceder a la petición porque (i) no estaba dentro de las competencias de la Corporación, y (ii) según el artículo 238 superior, era una competencia conferida solo a la Jurisdicción de lo Contencioso respecto de actos administrativos. Los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos salvaron voto porque consideraron que las medidas cautelares sí eran procedentes y, además, procedían en este caso. Dos magistrados más aclararon el voto52 porque, estimaron, la medida cautelar no era procedente en este caso, pero eso no implicaba que no lo pudiera ser en otro tipo de supuestos.53
22.3. Y, en la Sentencia C-352 de 201754 abordó una demanda presentada por la presunta comisión de una omisión legislativa relativa. Se afirmó que los artículos 6 (parcial) -trámite de admisibilidad de la demanda- y 36 (parcial) -estudio de decretos legislativos- del Decreto ley 2067 de 1991 no estipulan la adopción de medidas cautelares, vulnerando así los artículos 2, 4, 93 y 229 de la Constitución y su preámbulo, entre otros mandatos. La Corte estimó que la demanda no era apta y, por ello, declaró la inhibición. Al analizar la determinación de la norma sobre la cual se predica la omisión, encontró que el cargo adolecía de falta de certeza, dado que no se comprendía -entre otros asuntos- por qué se predicaba el vacío de las disposiciones del inicio del trámite, pese a que la pretensión era que se pudieran decretar medidas cautelares en cualquier oportunidad. Posteriormente, analizó el presunto incumplimiento del deber del legislador, encontrando que este asunto tampoco se había justificado.
23. De estas decisiones, en nuestro concepto, no puede concluirse la existencia de una línea decantada al respecto por, al menos, algunas razones. La Sentencia C-179 de 1994 se inscribe en un contexto de excepcionalidad, en el que hay un estado anormal de derecho, con una competencia concentrada en el ejecutivo y que es diseñada precisamente para que éste último, con controles políticos y jurídicos posteriores, asuma la expedición de normas de estatus legal con prontitud y urgencia; y con un control judicial posterior a cargo de esta Corte en el que los términos son mucho más reducidos. Lo dicho en esa ocasión, en consecuencia, no es aplicable automáticamente a una situación de estado de normalidad institucional, con un control de constitucionalidad más extendido en el tiempo.
24. Por su parte, el Auto 368 de 2015 está lejos de ser pacífico. Y, la Sentencia C-352 de 2017 que, lejos de fijar una posición inequívoca en esta materia, contiene elementos relevantes para la discusión. En este sentido, dicha decisión expuso una línea argumentativa según la cual (i) necesariamente la competencia de adoptar medidas cautelares no debe encontrarse en el artículo 241 superior, porque (ii) la posibilidad de decretarla no es un asunto relacionado con qué materia o actos normativos son objeto de control, sino más bien, con cuáles son las posibilidades que en el ejercicio de ese control tiene el juez constitucional en el marco del proceso o procedimiento, asunto que incluso puede estar indicado en el Decreto 2067 de 1991.
25. Por lo expuesto, constituye una conclusión apresurada afirmar que esta Corte tiene una postura consolidada en la materia y, a partir de allí, cerrar una discusión que, al contrario, debe ser asumida seria y profundamente por esta Corporación, con el ánimo de garantizar la supremacía constitucional y el rol del juez constitucional en un Estado constitucional de Derecho, en beneficio directo de la efectividad de los derechos y principios, no solo sustantivos sino institucionales, previstos en ella. Así, el propio Congreso de la República dejó constancia de que estaban modificando una norma estatutaria a través de una ordinaria, y esbozó con la misma claridad su decisión de mantener las mayorías requeridas pero evadir el control de constitucionalidad previo de este Tribunal; cuarenta y una personas le pidieron evitar un daño irremediable al sistema democrático; pero, la decisión mayoritaria cerró los ojos a la constancia depositada durante el trámite, comprendió pero no enfrentó la estrategia de defraudar las garantías superiores y se tapó los oídos al clamor de los ciudadanos mencionados; para luego cerrar las puertas a una interpretación sistemática y adecuada de la Carta Política y adoptar medidas realmente garantes de los bienes constitucionales involucrados.
26. En esta dirección y bajo una inspiración interpretativa de Constitución viviente, estimamos que excepcionalmente sí puede adoptarse una medida de suspensión. Para ello, destacamos los siguientes elementos presentes en este caso.
27. La configuración del trámite para el perfeccionamiento de una ley estatutaria atiende al principio de frenos y contrapesos, y es expresión del principio de supremacía constitucional. Así, al Constituyente no le bastó que, en materias de tal relevancia como aquellas que materialmente deben ser expedidas por dicho procedimiento cualificado, se presuma la constitucionalidad; sino que es necesario que, por su posición en el sistema de fuentes del Derecho y las materias de que se ocupa, haya certeza sobre su constitucionalidad. Si esto es así, en nuestra opinión, la presunción de constitucionalidad de las leyes como un aspecto que, en la generalidad de los casos, constituye un elemento de gran relevancia para considerar la procedencia de una medida cautelar, en este caso no opera con dicha intensidad. O, dicho en otras palabras, la tensión democrática en las que existe prueba de una actuación decidida para tramitar una reforma de una ley estatutaria por las vías ordinarias, evadiendo el control previo de constitucionalidad, es menos intensa. Por supuesto, no creemos que este sea el único caso en el que puede pensarse en la posibilidad de adoptar una medida cautelar.
28. Ahora bien, lo anterior no sería suficiente para decretar una suspensión porque, siguiendo la doctrina clásica de la medida cautelar, se requiere evidenciar que la medida es, prima facie, contraria al ordenamiento constitucional y, además que, de no adoptar una medida, se configuraría un perjuicio irremediable respecto del principio o derecho superior involucrado; esto es, se requiere evidenciar la necesidad de adoptarla porque, de no hacerlo, se sacrifica el principio de la tutela judicial efectiva.
29. Para adelantar este estudio, propongo acudir a la metodología del test estricto de proporcionalidad, en el que se deba justificar: (i) la idoneidad de la medida cautelar para satisfacer la protección constitucional pretendida, (ii) la necesidad de adoptar la medida cautelar, porque, de no hacerlo, se sacrifica la supremacía constitucional. Aquí se requiere evaluar si otras medidas, como la adopción de decisiones moduladas en el tiempo, satisfarían los principios y derechos en riesgo; y (iii) la proporcionalidad en sentido estricto, lo que implica determinar que, con la suspensión de la medida, además de garantizarse un derecho o principio de imperiosa relevancia en el ordenamiento, no se sacrifica de manera intensa otro principio o derecho constitucional.
30. A partir de estos criterios, entonces, dadas las razones evidenciadas en el auto sometido a su consideración, es claro que:
30.1. La suspensión provisional de los efectos de la disposición cuestionada es idónea -relación medio a fin- para evitar la alteración de la transparencia y equilibrio electoral;
30.2. La suspensión provisional es una medida necesaria porque, dado el corto tiempo de su aplicación -los meses preelectorales-, sus efectos se consumarían sin que, probablemente, la decisión definitiva pueda adoptarse y, además, producidos los efectos, no existe posibilidad de revertirlos, pues tienen impacto en las elecciones en curso.
30.3. Finalmente, con la suspensión se estaría garantizando la democracia representativa -pilar fundamental de nuestro Estado- y las condiciones de transparencia y equilibrio que deben girar a su alrededor, además, cuando se trata de la elección dos de las autoridades fundamentales del estado de derecho, el presidente y el congreso de la República. Por otro lado, aunque la celebración de los convenios interadministrativos se fundó en la necesidad de reactivar la economía, lo cierto es que esta restricción sería solo por un periodo, el preelectoral.
31. Finalmente, precisamos que el argumento que ha sido expuesto en diversas oportunidades y que se relaciona con el hecho de que el constituyente no hubiera previsto la competencia de suspensión para la Corte Constitucional y, sí para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no es convincente. Primero, porque no existe evidencia de que el constituyente se hubiera opuesto a esta posibilidad. El silencio, aquí, no debe tomarse como una prohibición. Y segundo, porque, una interpretación sistemática que conceda su lugar a la supremacía de la Constitución y a la tutela judicial efectiva, se inclina en favor de permitir a la Corte hacer uso, excepcional, de esta posibilidad, en aquellos casos en los que su misión de guardiana de la supremacía e integridad de la Constitución, esté en riesgo.
32. En los anteriores términos, estimamos que en este caso, además de que la urgencia nacional no era eficaz, la Sala Plena decidió no acoger alternativas que sí eran posibles y válidas bajo una comprensión sistemática de los mandatos constitucionales, a partir de una línea argumentativa poco clara y justificada que cerró de tajo la mera posibilidad de la discusión y deliberación vigorosa que se espera de un Tribunal Constitucional.
Adenda: un llamado urgente a la construcción de una práctica constitucional saludable para la democracia y el Estado constitucional de derecho
33. Aunque, en nuestro concepto, la decisión de la Sala Plena no protege la supremacía constitucional y permite la existencia de prácticas de otros órganos del poder público que minan las competencias que a este Tribunal le ha conferido el Constituyente, esperamos que la invitación que se realiza en el Auto del que nos separamos a la Procuraduría General de la Nación para que, a la brevedad posible, rinda su concepto, sea escuchada y, con pleno respeto por su autonomía e independencia, este proceso pueda fallarse en el menor término posible.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado
1 Artículos 5 del Decreto 2067 de 1991, "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional" y 40 del Acuerdo 02 de 2015, "Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional". 2 Lo anterior, dado que los dos trámites contenían la demanda presentada por la ciudadana Angie Bibiana Burgos Fajardo. 3 La demanda de este ciudadano, radicado 14538, fue admitida en relación con los cargos de violación de reserva de ley estatutaria y vulneración del principio de unidad de materia contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. Se destaca que esta fue la única demanda que invocó cargos contra una disposición diferente al artículo 124 ya mencionado. 4 Demandante Carlos Alberto Maya Restrepo. Admisión parcial -por el cargo de violación de reserva de ley estatutaria- mediante auto del 16 de diciembre de 2021. 5 Demandantes David Andrés Luna y José Daniel López. Admisión -por los cargos de violación de reserva de ley estatutaria y lesión al principio de unidad de materia- mediante autos del 16 de diciembre de 2021 y 31 de enero de 2022. En el escrito de corrección, los demandantes insistieron en la necesidad de que la Corte Constitucional se pronunciara sobre (i) la revisión del artículo 124 demandado en control previo de constitucionalidad o, en subsidio, (ii) la adopción de una medida cautelar. 6 Demandantes Diego Escallón Arango, Iván Marulanda Gómez y Jorge Eduardo Londoño Ulloa. Inadmisión y rechazo de la demanda por no acreditar la condición de ciudadanía. 7 En este trámite, los ciudadanos solicitaron que, en atención a lo establecido en el artículo 153 de la Constitución, "la Corte Constitucional ejerza de inmediato la revisión previa, automática y de oficio de esta norma con el fin de que se revise su armonía o no con la Constitución Política antes de que surta efectos y se genere un perjuicio irremediable a la democracia colombiana." 8 Al respecto, como solicitud de medida cautelar, indicó el ciudadano: "... con todo respeto solicito que la H. Corte Constitucional, primera defensora de los derechos del pueblo colombiano, y antes de que los hechos ya estén consumados, ordene como medida cautelar, que por Secretaría del Despacho se oficie al señor Presidente de la República le envíe el texto del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, para el estudio previo de constitucionalidad porque este artículo hace parte de las leyes estatutarias, las cuales deben someterse a lo dispuesto en el inciso segundo del art. 153 de la Carta Magna (...)." 9 Solicitud presentada por los actores de los procesos D-14525 (Álvaro Garro Parra, admisión en auto del 16 de diciembre de 2021), D-14533 (Iván Cepeda Castro y otros, admisión en auto del 16 de diciembre de 2021), D-14534 (Antonio Eresmid Sanguino Páez y otro, admisión parcial en auto del 16 de diciembre de 2021), D-14539 (David Andrés Luna Sánchez y otro, admisión en auto del 16 de diciembre de 2021), D-14545 (Iván Darío Hernández Rodríguez, admisión en auto del 31 de enero de 2022), D-14570 (Laura Valentina Ramos Suárez, rechazo en auto del 31 de enero de 2022), D-14579 (Henry Camilo Estupiñán Ballesteros, admisión parcial en auto del 16 de diciembre de 2021), D-14584 (Karina Victoria Reyes Gutiérrez, admisión parcial en auto del 16 de diciembre de 2021) y D-14596 (Wilmar Santiago Becerra Bernal, se admitió por un cargo en el auto de 31 de enero de 2022. Se mencionan todos los escritos en los que los accionantes solicitaron medida cautelar, sin embargo, no son tenidos en cuenta aquellos en los que su demanda no fue admitida. 10 Solicitud presentada por los actores de los procesos D-14525, D-14533, D-14534, D-14539 y D-14545. 11 Los textos citados corresponden a la demanda D-14534, pero la demanda D-14539 contiene argumentos similares. 12 Las personas accionantes dentro de los trámites D-14579 y D-14584 no justificaron la petición de medidas cautelares realizada en consideraciones particulares, por lo cual no se citan en esta síntesis. A su turno, las demandas D-14570 y 14596 se rechazaron. 13 Demandas D-14522, D-14523, D-14525, D-14533, D-14537, D-14526 y D-14552. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 1996. 15 Esta providencia, a su turno, reiteró el Auto 368 de 2015. "Al respecto, resulta claro que las materias que regulan los Decretos 2067 y 2591 de 1991 son sustancialmente distintas, y que las medidas provisionales de este último no se acomodan a los procesos de control abstracto de constitucionalidad, pues solo toman sentido en el marco de un proceso de control concreto. Igualmente, es importante destacar que el Decreto 2067 de 1991, que si se ocupa del trámite de las demandas de inconstitucionalidad, no contempla la posibilidad de disponer medidas como las solicitadas en el presente caso, y por esto, surge la imposibilidad para la Corte Constitucional de acceder a pretensiones encaminadas a la suspensión provisional de las normas sometidas al control de constitucionalidad a cargo de esta Corporación." 16 El artículo 42 del Acuerdo 02 de 2015 prevé que para la elaboración de los programas de trabajo de la Corporación el criterio relevante es el "orden sucesivo de su recibo en la Corte"; no obstante, el literal b) contempla varias excepciones, entre las que está la siguiente: "b. Las demandas de inconstitucionalidad que se refieran a asuntos calificados de urgencia nacional, a juicio de la Sala Plena de la Corte, la cual deberá pronunciarse por mayoría absoluta." (énfasis propio). 17 Cfr. Corte Constitucional, Auto 731 de 2021. "El trámite de urgencia nacional constituye una excepción a las reglas previstas en los artículos 9 y 42 del Reglamento de la Corte Constitucional, según las cuales "[e]ntre la presentación del proyecto de fallo y la deliberación en la Corte deberán transcurrir por lo menos cinco días" y "los asuntos constitucionales se incluirán en los programas de trabajo y reparto en el mismo orden sucesivo de su llegada". En consecuencia, la adopción de dicho trámite permite a la Sala Plena estudiar este caso antes de transcurridos cinco días hábiles a partir de la presentación del proyecto de sentencia por parte del Magistrado sustanciador y al margen de la posición en la que el proceso se ubique en el orden cronológico de llegada. En consonancia con lo anterior, el artículo 63A de la Ley 270 de 1992 señala que los casos de especial trascendencia social podrán ser tramitados por la Corte Constitucional de manera preferente." 18 Dentro de ellas, se resaltan las contenidas en los Expedientes radicados con los Nos. D-14522, D-14523, D-14525, D-14533, D-14537, D-14526 y D-14552 19 Supra 8-10. 20 Supra 11-14. 21 El citado artículo dispone lo siguiente: "El magistrado sustanciador presentará por escrito el proyecto de fallo a la Secretaría de la Corte, para que ésta envíe copia del mismo y del correspondiente expediente a los demás magistrados. Entre la presentación del proyecto de fallo y la deliberación en la Corte deberán transcurrir por lo menos cinco días, salvo cuando se trate de decidir sobre objeciones a proyectos de ley o en casos de urgencia nacional" (resaltado fuera de texto). 22 Según dispone el artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991, "[a]dmitida la demanda, o vencido el término probatorio cuando éste fuere procedente, se ordenará correr traslado por treinta días al Procurador General de la Nación, para que rinda concepto" y que, "[d]icho término comenzará a contarse al día siguiente de entregada la copia del expediente en el despacho del Procurador". Esta norma contiene un desarrollo específico del artículo 242, numerales 2 y 4, de la Constitución, que impone al Procurador General de la Nación el deber de "intervenir en todos los procesos" que se adelanten ante la Corte Constitucional rindiendo concepto dentro de un término de treinta días. 23 Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=E4HuQwq3ByI. 5:10 y 5:16 24 Sentencia C-074 de 2021. 25 Corte Constitucional, entre otras, las sentencias C-977 de 2002, C-1256 de 2002, C-717 de 2003, C-130 de 2004, C-237A de 2004, C-572 de 2004, C-888 de 2004, C-448 de 2005, C-353 de 2006, C-211 de 1997, C-292 de 2007, C-294 de 2012, C-194 de 2013, C-766 de 2013, C-587 de 2014, C-728 de 2015, C-017 de 2017, C-084 de 2018 y C-304 de 2021. 26 Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001. 27 En desarrollo de lo expuesto, por ejemplo, este tribunal se ha abstenido de pronunciarse sobre nuevos cargos planteados por el Procurador General de la Nación, en las sentencias C-130 de 2004, C-237A de 2004, C-211 de 2007, C-292 de 2007 y C-766 de 2013, al entender que el alcance de su concepto se circunscribe a la acusación formulada por el demandante, esto es, a aquellos cargos que hayan sido objeto de valoración para su admisión por parte del órgano de control constitucional, y que también hayan sido materia de pronunciamiento por quienes voluntaria u obligatoriamente intervienen en el proceso. 28 Énfasis por fuera del texto original. 29 Código General del Proceso, art. 7. 30 Ello es lo que sucede con el régimen procedimental que se aplica para los casos de control abstracto, en donde no se prevé la aplicación analógica de ningún esquema procesal distinto (como ocurre, por ejemplo, con la tutela, en la que se remite al Código General del Proceso, según el artículo 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015) y, además, se establece, en principio, una regla de autosuficiencia en el artículo 1° del Decreto Ley 2067 de 1991, conforme al cual: "Los juicios y actuaciones que se surtan ante la Corte Constitucional se regirán por el presente decreto". 31 Como ha ocurrido, por ejemplo, con el régimen de nulidad de los procesos de constitucionalidad con ocasión de irregularidades derivadas de las sentencias, en los términos del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, frente a los cuales se han utilizado parámetros del Código General del Proceso, con ocasión de lo previsto en el artículo 1° de la citada codificación, conforme a la cual dicho régimen normativo se aplica "a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad (...) en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes". 32 Énfasis por fuera del texto original. 33 En el aparte pertinente, la norma en cita dispone que: "El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos de ley, y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. (...)". 34 Según el artículo 1° del Decreto Ley 2067 de 1991, previamente citado. 35 Decreto Ley 2067 de 1991, art.49. 36 Acuerdo 02 de 2015, art. 107. 37 Ley 1095 de 2006, art. 4. 38 Ley 393 de 1997, art. 9. 39 Artículo 40.6 de la Constitución Política. 40 Ley 2159 de 2021, "[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022". 41 El artículo 38, parágrafo, de la Ley 996 de 2005. 42 A partir del Acto legislativo 02 de 2004 y hasta la entrada en vigencia del Acto legislativo No. 02 de 2015. 43 Artículo 345 y siguientes de la Constitución. 44 La magistrada Diana Fajardo Rivera realizó estas propuestas como ponente del asunto, sin embargo, fueron derrotadas por la mayoría de la Sala Plena. 45 Sobre el sustento normativo de esta opción, no se ahondará en este salvamento de voto en la medida en que se encuentra relacionado en el Auto del que nos separamos. 46 Artículo 7 del Decreto 2067 de 1991, "[p]or el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional". 47 Magistrada Diana Fajardo Rivera. 48 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 49 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil. SV. Álvaro Tafur Galvis. SV. Manuel José Cepeda. 50 M.P. Carlos Gaviria Díaz. 51 M.P. Mauricio González Cuervo. 52 Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 53 Posterior a este auto, se han proferido otros en los que se ha sostenido la misma postura de la mayoría. Autos A-518 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. SV. Alberto Rojas Ríos; A-189 de 2020. M.P. Carlos Bernal Pulido. SV. Alberto Rojas Ríos; A-176 de 2020. M.P. Carlos Bernal Pulido. SV. Alberto Rojas Ríos. 54 M.P. Alejandro Linares Cantillo. ---------------
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